2021-03-19 12:06:07
近年来，中澳关系陷入僵局，而以“美国优先”的特朗普对澳大利亚并无帮助。美国总统拜登上台后，一些西方分析人士既看到了“改变打法”的希望，也指出拜登现行策略的错误。
需要指出的是，正如中国外交部反复重申的，中澳贸易争端的责任在澳大利亚。中方提出的具体贸易限制也都是有理有据的。本文作者虽然支持在世贸体系中解决问题，但无视了这些背景，仅仅以政治化的视角看待中国的贸易举措。作者对中国经济体制的理解也过于片面。观察者网对此不予认同，翻译本文，谨供读者参考。
尽管世界已经迈入新的一年，新的美国总统也已上任，但是中国对澳大利亚的经济制裁仍在继续。四年前，出于某些政治动机，贸易制裁的迹象就已经出现，仅2020一年，澳大利亚对中国就减少了价值约30亿澳元产品的出口。贸易争端已然影响了澳各个行业，煤炭、葡萄酒、大麦和棉花所受影响最为显著。截至当前，没有任何迹象表明中国将大幅放宽这些贸易限制。
尤其是2020年，中澳两国外交和政治关系急剧持续下滑，贸易状况进一步恶化。现在，澳大利亚面临的是日益尖锐化和极富挑战性的外交形势，可能出现针对澳在华公民的安全问题，领导人和部长级互访交流频度的下降，以及同中国官员接触机会的大幅减少。
过去十年间，中国越来越频繁地使用经济制裁手段，澳大利亚并不是唯一遭受制裁的国家（和地区）。中国大陆对挪威、日本、蒙古、韩国和中国台湾地区，都曾施加贸易限制，以表达其愤怒并力图推动他国或地区改变对华政策。如今，这种情况又发生在澳大利亚身上，许多澳大利亚人都在思考如何保护澳大利亚的出口产业，并最大程度地降低中国对本国的影响。
外交对话是解决争端相对便利的方式
对美国来说，支持澳大利亚与中国打贸易战有双重目的，与拜登政府意图加强盟友关系，以及同中国进行战略竞争的工作重心相吻合。而帮助澳大利亚是一种有效的手段，既可以阻止中国在整个印太地区扩展影响力的雄心，同时也能够以切实可信的方式履行对盟友和合作伙伴的承诺。有了支持澳大利亚的种种动机，拜登政府具体应该怎么做呢？
甚至在上任之前，拜登就表达了对澳大利亚的声援。为应对2020年最后几个月中国对澳日益增长的经济压力，美国总统拜登的国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）发布推特称：“正像我们一个世纪以来所做的那样，美国将与我们的盟友澳大利亚肩并肩站在一起，团结民主国家的同胞，推进我们共同的安全、繁荣和价值观。”
从澳的角度来看，作为美国外交政策中最有影响力的声音之一，沙利文表达支持是一个令人鼓舞的信号，表明对于拜登政府，澳大利亚在华盛顿的地位和影响力有所提高。
但是，仅靠团结并不能缓解中国对澳贸易制裁所带来的严峻经济压力。中国除了保护本国工业和致力于实现自给自足外，其经济施压还普遍受到特定的政治、外交、军事或经济上不满情绪的驱动。换句话说，施加制裁至少有一部分原因是中国为应对其他国家威胁而采取行动。
中国有时候会在没有得到补偿的情况下收回这种经济施压，今年或许也会这样做，因为中国钢铁和能源行业的发展需要这些进口产品。但在中国能够承担贸易限制的经济成本的情况下，在经济限制大幅放宽之前，中国通常会要求受制裁国做出具体保证与保全面子的让步，或作出相应的补救。中国坚决使用贸易限制的情况，对美国试图仅靠外交辞令来改变中国的政策举措，不是一个好兆头。
当然，中国会注意到拜登最近对中国“滥用经济权力”和“咄咄逼人的胁迫行为”的批评。如果美国提高这些批评的程度，例如通过在领导人会晤时直接提出问题，或推动反对中国对澳经济制裁的七国集团宣言，中国对这一问题必然会进行更多的考量。
类似的外交举动既可以让更多人认识到中国运用贸易武器的手段，也可以在国际上扩大反对中国对澳实施经济制裁的声音。但是，几乎没有理由认为，仅凭这样的批评，中国的领导层就会改变其想法。正如最近中国的外交进攻趋势，以及过去十年来中国将贸易制裁作为处理国际关系手段的工具所表明的那样，中国愿意为了追求国家目标而忍受重大和长期的声誉损害。
中澳关系和中国共产党的敏感性
在特朗普时代，美国参与了在葡萄酒问题上显示团结的象征性活动，可能也只会带来十分有限的改善。2020年11月，在中国对澳大利亚葡萄酒出口征收高达212%的反倾销关税后，包括国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）在内的一些美国高级官员开始发布自己喝澳大利亚葡萄酒的照片，以支持澳这个老盟友，并以此作为挑战中国的手段。就像2020年12月“跨国议会对华政策联盟”（Inter-Parliamentary Alliance on China）发起的为期一个月的购买澳大利亚葡萄酒运动，这些举措是饶有趣味的、戏剧性的政治讽刺，也是对中国的警告。
但是，要在葡萄酒上保持团结所面临的第一个问题是，中国对澳大利亚出口商征收关税，最终可能对美国葡萄酒出口商带来积极影响。因为这一政策会推动中国消费者寻找替代品。尽管关于对澳关税会使美国葡萄酒出口商受益的数据尚不明晰，但据报道，中国对澳大利亚煤炭贸易的限制已经使加拿大和美国煤炭出口商受益。加拿大企业Teck增加了对华煤炭出口，图片来源：mining.com报道截图
因此，面对澳出口商被中国设限而产生的市场空间，即使是出于衷心帮助的愿望，显示团结也依然抵不上填补市场的商业冲动。
其面临的第二个问题是，如果没有制定明确的政策和执行机制，市场基本上不会响应国务卿的建议。对于澳葡萄酒出口商来说，在政府没有采取措施改变市场的情况下，在华盛顿和美国驻世界各地大使馆多喝几瓶南澳大利亚红葡萄酒，仅仅是于事无补的安慰。
如果小规模的消费者行动主义不是有效的应对措施，那么拜登政府是否也应该对部分中国出口商品设置关税和其他的贸易限制，以此作为反击中国对澳大利亚制裁的措施呢？邦妮·格拉泽（Bonnie Glaser）提出了一套反胁迫集体行动安排的方案，目的在于让中国为其出于政治动机的贸易限制付出代价，并以此增强对潜在受害者的保护。
此类举措可能会影响中方在决定何时、针对谁实施贸易限制时的长期风险考量。但鉴于中国共产党的受围心态以及对被美国主导的遏制战略所削弱的担忧，这意味着，如果采取这种政策，可能会进一步给澳大利亚带来经济阵痛。
中国共产党通常将澳大利亚的行为解读为受美国主导、旨在损害中国利益的多国协同行动。澳大利亚是美国最亲密的盟友之一，长期以来一直在人权、海洋和领土主张以及中国的海外投资等一系列争议问题上挑战中国。
对于中国共产党而言，澳大利亚对中国人权和南海政策的侵犯是对中国社会稳定、政权安全和领土完整的直接挑战，对其“核心利益”的直接威胁。另外，澳大利亚对中国公司作为供应商和投资者的限制，也被中国共产党视为对中国经济发展的威胁。
所以，自2016年以来，为应对这些侵犯国家主权的措施，中国在经济、外交和政治等方面对澳大利亚采取了一系列制裁性措施。
以美国为首的国际势力，在经济上向中国施压，以迫使中国停止对澳大利亚的经济制裁，这些行为可能也会被解读为对中国经济发展和国家安全等方面的一系列“核心利益”的攻击。如果澳大利亚加入或支持这种行动，中国或许会认为澳大利亚支持美国的反华政策，并引起中方强烈的敌对反应，使其进一步增强对澳的贸易限制举措。
鉴于澳大利亚相对于美国较为劣势的状态，再加上澳大利亚对中国出口的严重依赖，中国的这种反击更可能不成比例地直接影响澳大利亚，而非作为幕后主导的美国。
撇开可能进一步受中国制裁的担忧不谈，澳用限制贸易自由的手段来回应中国贸易限制的做法，也与澳几十年来在外交和政治上支持自由的、基于规则的贸易体制的做法相悖。正如历届澳政策白皮书所强调的那样，澳大利亚是一个贸易国，在经济开放和多边主义方面有着深远持久的偏好。在符合自身国家安全的前提下，澳大利亚寻求一个商品和服务普遍自由流动的世界。
如今，为弥补中国的贸易扭曲政策带来的损失，不管是呼吁、自愿受益于，还是额外制定贸易扭曲措施，与澳之前宣布的政策都南辕北辙。这些政策迫使个人和企业增加成本，把中国商品排除在外，他们将不得不花更多的钱购买替代品。
这还将进一步使世界背离经济开放和增长的目标，而这是澳大利亚几十年来通过来之不易的经济和贸易自由化一直在寻求的。
多边主义与地缘经济大战略
尽管美国可能无法立即提供援助，但从长期来看，其可以通过再次提供多边贸易体系来帮助澳大利亚，这一体系事关澳大利亚的经济增长乃至存亡。
澳大利亚长期以来本着原则性、务实性和利己性的原则建立多边贸易体制。而世界贸易组织（WTO）及其前身机构建立的基于规则的贸易体制，旨在为所有国家提供法律补救和保护措施，这对于保护诸如澳大利亚这样的中小型强国的权利和利益尤为重要。
如果美国在世贸组织上诉机构中继续充当搅局者，并违反世贸组织的裁决，那么将间接地损害澳大利亚的利益。
澳大利亚目前正通过世贸组织向中国寻求对澳大麦出口的关税补偿。几乎无可回避的讽刺之处在于，拜登政府延续了特朗普的政策，诸如让世贸组织上诉机构缺员而停摆，以及对中国出口产品征收大量不符合世贸组织规定的关税。这些政策破坏了澳大利亚呼吁抵制中国惩罚性贸易制裁的机构和程序。
即便世贸组织需要进行一些改革，美国至少应重新建设性地参与多边贸易制度，遵守其规则和程序。
当然，正如许多人所指出的那样，美国两党都没有兴趣全心全意地致力于让美国重新加入世贸组织及其自由贸易议程。当前，许多民主党和共和党人对世贸组织的制度和贸易自由化持有根深蒂固的保留意见，他们普遍认为，中国正在以牺牲美国产业和工人的利益为代价获取收益。
与此同时，拜登政府致力于“为中产阶级服务的外交政策”，这将更令人怀疑其是否会采取自由贸易的政策路径，也会使其更愿意采取贸易保护主义措施。虽然国内政治环境恶劣，但与世贸组织进行建设性的重新接触应该是一个优先事项。这不仅符合澳大利亚的利益，而且也符合受益于世贸组织规则和程序的美国盟友及其伙伴的利益。拜登选定资深外交官库特·坎贝尔担任“印太协调员”，据路透社报道，他在近日声称，在即将举行的中美会晤中，会强调中澳问题。图片来源：报道截图
从长远来看，拜登政府还应制定全面的美国地缘经济战略，以此来应对中国对澳大利亚和其他国家日益频繁使用的经济手段。特朗普政府在2017年的《国家安全战略》中明确表示，“经济安全就是国家安全”，随后拜登的竞选活动也回应了这一观点。但是，除了确定这种关系之外，华盛顿还需要做许多工作来制定一个连贯而全面的战略，这将把经济因素和安全因素充分结合起来，以便能够应对中国经济措施的挑战。
这种地缘经济战略需要执行两项复杂的任务。首先，它需要在世界新出现的“地缘经济秩序”中，在相互竞争的安全和经济关切之间找到平衡。
过去，经济和安全两大领域的决策之间存在着广泛的、甚至是明显的区别，而现在，关于基础设施投资、电信、贸易以及许多其他方面的经济决策都涉及基本的安全问题。虽然美国制定地缘经济战略会受到澳大利亚等盟友的欢迎，但是它应避免废除美国对经济开放的核心承诺，并应考虑到自由主义对开放市场的偏好被安全问题所取代时将造成的经济成本。
澳大利亚人都很清楚，中国经济政策变动带来的影响会产生阵痛。但是，美国治疗这种痛苦的方法应该与自由的、以规则为基础的经济秩序保持大体一致，因为这种经济秩序促进了历史上普遍繁荣的增长。
其次，也许更令人生畏的是，美国新的地缘经济战略需要准确地阐明如何在中国强有力的国家经济战略下，捍卫美国及其同盟者的经济利益和安全。
相比于其他国家，中国更倾向于利用经济政策来实现国家目标。中国共产党建立在一个庞大而稳步发展的经济体之上，不仅拥有巨大的技术驱动型的创新生态系统，而且也有无可匹敌的受过高等教育的人才储备。中国共产党及其9000多万党员融入在中国企业界的管理结构中，而中国的法律制度可以要求国企和民企都服从国家目标。
同时，整个世界的出口收入都严重依赖中国经济，这为中国在全世界提供了现成的杠杆。中国的经济治国战略是多变而灵活的，可谓是无所不包。因此，应对中国的经济措施将是美国有史以来面临的最为严峻的国家安全挑战之一。
地缘经济时代给美国及其盟友、伙伴带来了新的、复杂的挑战。至关重要的是，为了应对这些挑战并有效制衡中国将经济实力作为国家战略武器的努力，美国要建设性地重新参与到以规则为基础的自由主义全球贸易体制。
但是，要想在地缘经济竞争的时代中游刃有余，仅靠这种原则性的做法是不够的。发动战争的新手段有很多，这使得制定有效的地缘经济战略和政策不仅困难，而且显得十分重要。多年来澳大利亚和其他国家一直面临着中国富有挑战性的国家经济战略，要充分把握其重要性，并在基于原则的条件下制定有效的应对措施，而这一过程才刚刚开始。
